Aktualizováno ke dni: 10. 2. 2010

"Mohou občané efektivně kontrolovat své zastupitele?"

Ekologický právní servis (EPS)  se v červnu roku 2003 začal zabývat plánovanou výstavbou prodejny Lidl na Pražském předměstí v Táboře. Impulsem k zapojení EPS do kauzy se stal podivný postup táborského zastupitelstva při prodeji pozemku pro supermarket. To nejprve stanovilo pro prodej pozemku přísné podmínky týkající se architektonického uspořádání stavby, poté však prodalo pozemek zájemci, který podmínky nesplnil. 

Podle právníků EPS tak došlo k porušení zákona o obcích a k ochuzení městského rozpočtu. Dá se totiž předpokládat, že pokud by město zveřejnilo záměr prodat předmětné pozemky bez omezujících podmínek, vyšplhala by se cena za pozemek díky konkurenci výše. To se následně i nepřímo potvrdilo, když společnost RENT CZ, která pozemek získala, jej obratem prodala za cenu o téměř 9 mil. vyšší než zaplatila městu.

Pikantní je, že že  společnost RENT CZ představující se úředníkům a zastupitelům jako chomutovská, vznikla a sídlila od roku 1996 v Táboře. Jejím jediným společníkem a jednatelem byl až do prodeje pozemku táborský podnikatel Petr Kolář. 

Aktuální stav

Lidl na Pražském předměstí v Táboře již stojí. Přesto EPS tento případ dále sleduje. Díky iniciativě EPS se totiž podařilo dosáhnout soudních rozhodnutí, která přiznala občanům obce právo žalovat u soudu některá nezákonná rozhodnutí zastupitelstva. Konkrétně se jedná o rozhodnutí týkající se nemovitého majetku,  kterým nepředcházelo řádné zveřejnění záměru prodeje (stejně tak pronájmu, směny, darování apod.). Soudní proces stále běží, bližší informace najdete níže.

Občané NEMAJÍ právo se bránit

Tváří tvář neochotě či neschopnosti krajského úřadu a státního zastupitelství se věcí zabývat (viz níže), začali právníci EPS zvažovat možnost napadnout neplatnost kupní smlouvy u občanskoprávního soudu bez zprostředkování státními orgány. Analýza právního stavu ukázala, že taková možnost existuje. EPS se domnívá, že v podobných případech mohou občané podávat žaloby na určení vlastnického práva k nemovitostem již podle současné právní úpravy. Převažující názory soudů jsou však proti. 

EPS se proto pokouší dosáhnout rozsudku, který by v podobných případech občanům otevřel cestu k soudům. Za tímto účelem poskytuje EPS právní poradenství  Ing. arch. Martinovi Jirovskému. Ten s pomocí EPS podal k Okresnímu soudu v Táboře občanskoprávní žalobu, kterou se domáhal určení, že prodej pozemků byl neplatný a že  jsou tedy pozemky stále ve vlastnictví města. Žalobu ovšem soud rozsudkem zamítl. Své rozhodnutí odůvodnil tím, že občan města, byť by mohl mít o koupi pozemků zájem, kdyby byl prodej řádně zveřejněn, není k podání žaloby oprávněn (právní terminologií nemá "žalobní legitimaci") EPS ve spolupráci s Advokátní kanceláří JUDr. Tuháčka připravil  proti tomuto rozhodnutí odvolání (PDF, 80KB) a posléze i jeho doplnění ke krajskému soud v Českých Budějovicích. 

Krajský soud v Českých Budějovicích (pobočka v Táboře) dne 21.4.2005 odvolání žalobce vyhověl. Ve velmi progresivním zdůvodnění (podstatná část v PDF, 970 KB) došel soud mimo jiné k závěru, že právo napadat nezákonná a nehospodárná rozhodnutí zastupitelstva mají všichni občané obce. 

Žalobou se následně opět zabýval Okresní soud v Táboře. Žalobě v plném rozsahu vyhověl , když rozsudkem z 23.6.2006 určil, že vlastníkem sporných pozemků je stále město Tábor. 

Společnosti Lidl Česká republika a RENT CZ se proti rozsudku podle očekávání odvolaly. K odvolání se jako vedlejší účastník přidalo i město Tábor. O případu tak podruhé rozhodoval Krajský soud v Českých Budějovicích (pobočka Tábor). Ten dne 29.3.2007 rozhodnutí soudu prvního stupně svým rozsudkem (PDF, 1800 kB) potvrdil.

Proti rozhodnutí podala společnost Lidl, RENT CZ i město Tábor dovolání. O věci tak nakonec rozhodoval i Nejvyšší soud ČR. Ten bohužel v březnu 2009 dovoláním vyhověl a rozhodnutí krajského i okresního soudu zrušil. V odůvodnění uvedl, že občané obce nemají právo soudně napadat nezákonnosti při nakládání s obecním majetkem.

Pod hrozbou nákladů řízení přesahujících 200 tisíc Kč se nakonec EPS po dohodě se žalobcem rozhodl ve sporu nepokračovat. Žalobce vzal žalobu zpět. Náklady řízení činily 115 tisíc Kč.

Detailní průběh kauzy

Táborské zastupitelstvo již před lety souhlasilo s tím, že na základě architektonické soutěže budou pro prodej pozemku před G-Centrem v Táboře stanoveny přísné architektonické a urbanistické podmínky. Patřilo k nim zejména to, že se bude jednat o stavbu dvoupodlažní s podzemním parkovištěm a polyfunkční spojující komerční prodejní aktivity s využitím pro kanceláře, provozovny služeb apod.

V tomto duchu také městský úřad opakovaně zveřejňoval tzv. záměr prodeje. V něm město nabízelo prodej pozemku pro výstavbu polyfunkčního objektu za podmínek stanovených městským architektem. 

Po snížení ceny byl záměr prodeje nově zveřejněn v dubnu roku 2003. Celého výběrového řízení se  zúčastnil pouze jeden zájemce, společnost RENT. Ta při jednání výběrové komise výslovně potvrdila, že nesplní podmínky města. Za to nabídla městu kompenzaci ve formě financování výstavby kruhové křižovatky v předmětné lokalitě.  

Na jednání zastupitelstva někteří jeho členové poukazovali na to, že pokud by zastupitelé chtěli prodat pozemek za jiných podmínek, než bylo zveřejněno v záměru prodeje, musí být záměr prodeje znovu zveřejněn. 

K překvapení mnohých (včetně úředníků odboru rozvoje, kteří se podíleli na formulaci původních podmínek) nakonec zastupitelstvo na svém zasedání dne 30.6.2003 schválilo prodej pozemku společnosti RENT pro výstavbu jednopodlažní monofunkční prodejny Lidl.

Později se navíc ukázalo, že společnost RENT, která se o koupi pozemku ucházela, neinformovala úředníky a zastupitele korektně. Zájemcem o  koupi  předmětných pozemků byl nejprve subjekt vystupující pod jménem "RENT investorsko-inženýrská a realitní činnost, Ing. František Bouda a Hana Ťažká se sídlem Nerudova 957, 430 01 Chomutov". Jednalo se o sdružení fyzických osob podnikajících na základě živnostenských listů.Na jednání výběrové komise Ing. František Bouda  sdělil, že kupujícím bude společnost RENT s.r.o.,  s tím, že IČO sdělí později. Členům výběrové komise vysvětloval tuto skutečnost tak, že teprve bude založena nová společnost. Stejnou informaci potom obdrželi zastupitelé města od úředníků.              

Město ovšem následně uzavřelo kupní smlouvu se společností  "RENT CZ spol. s r.o.", který se s deklarovaným kupujícím shodoval jen sídlem - Nerudova 957,  Chomutov. Jednalo se ovšem o společnost, která vznikla již v roce 1996 pod názvem FK Tábor (sídlo Bydlínského 2867, Tábor) a která v době rozhodování zastupitelstva figurovala v obchodním rejstříku pod názvem KM Tábor (sídlo Křižíkovo nám. 869, Tábor). 

Jak došlo k ochuzení městského rozpočtu

Město se opakovaně pokoušelo pozemek prodat od roku 1996. Protože se pozemek nachází v citlivé zóně domova důchodců a nemocnice, měla na něm vyrůst stavba respektující okolí a nerušící svým provozem klidové území. V průběhu let projevilo o pozemek zájem několik developerských firem nebo přímo obchodních řetězců např. EURONOVA nebo Penny Market). Nakonec však vždy od koupi ustoupily a to právě kvůli přísným podmínkám, které město nechtělo ani při dalším vyjednávání změnit.

Nepřekvapuje proto, že když město opět zveřejnilo záměr prodeje s omezujícími podmínkami, zájemci se nehrnuli. I bez přílišné fantazie se dá dovozovat, že za existence omezujících podmínek, na kterých město v minulosti vždy trvalo i při podrobnějším vyjednávání, pro ně nebyl pozemek atraktivní. 

Když tedy následně zastupitelé souhlasili s prodejem pozemku zájemci, který podmínky nesplnil, stalo se tak k újmě městské pokladny. Dá se totiž předpokládat, že pokud by město zveřejnilo záměr prodat předmětné pozemky bez omezujících podmínek, vyšplhala by se cena za pozemek díky konkurenci výše.  To se následně nepřímo potvrdilo při dalším převodu pozemků. Jak vyplývá z kupních smluv, společnost RENT CZ obratem prodala pozemky společnosti Lidl Česká republika v.o.s. za cenu o téměř 9 mil vyšší.

Starosta města s oblibou argumentuje tak, že pokud by se přihlásil jiný zájemce s vyšší cenou, prodali by to jemu, nikdo jiný však zájem neprojevil. K tomu se snad dá použít příměr: Pokud byste chtěli koupit dvoupatrovou vilu s garáží, reagovali byste na inzerát nabízející prodej přízemního domku bez garáže? 

Porušení zákona o obcích

Podle předchozích informací se dá dojít k závěru, že zastupitelé města se nechovali jako řádní hospodáři. Je samozřejmě na voličích, aby z tohoto selhání vyvodili politickou zodpovědnost. Podle názoru EPS ovšem musí existovat i odpovědnost právní. 

Základ pro právní odpovědnost lze nalézt hned v několika ustanoveních zákona o obcích. Podle § 38 zákona o obcích  majetek  obce  musí  být  využíván  účelně a hospodárně v souladu s jejími zájmy a úkoly vyplývajícími ze zákonem vymezené působnosti. Obec je  povinna pečovat  o zachování  a rozvoj svého majetku. Jestliže město nenakládalo s majetkem hospodárně, došlo k porušení zákona o obcích.

Další porušení zákona o obcích vyplývá z jeho § 39 odst. 1, podle kterého je město povinno předem zveřejnit záměr prodat nemovitý majetek po dobu nejméně 15 dnů před rozhodnutím zastupitelstva. Za záměr prodat  je nutno ve smyslu zákona o obcích považovat nejen oznámení o tom, která nemovitost je nabízena k prodeji, ale také všechny zveřejněné podmínky vztahující se k prodeji. Potenciální zájemci o koupi předmětného pozemku se totiž při svém rozhodování o tom, zda předloží nabídku na koupi, řídí právě těmito podmínkami. Jinak řečeno, jestliže potenciální zájemce o koupi dojde k závěru, že podmínky nemůže splnit, nabídku vůbec nepředloží. Účelem ustanovení zákona o obcích, které předepisuje povinnost zveřejnit nejprve záměr prodat, je právě snaha prodávanou nemovitost veřejně nabídnout co nejširšímu okruhu potenciálních zájemců, a tím dosáhnout spravedlivé tržní konkurence mezi zájemci a co nejlepší nabídky pro město. Nikoli bezvýznamný je rovněž preventivní dopad ustanovení § 39 odst. 1 zákona o obcích, neboť eliminuje korupční prostor pro nevýhodný prodej veřejného majetku spřízněnému soukromému subjektu. Jestliže zastupitelstvo  stanovilo konkrétní podmínky pro prodej, nemohlo následně rozhodnout o prodeji za podmínek zcela odlišných. Pokud tak učinilo, nezbývá než konstatovat, že obsah, smysl i účel § 39 odst. 1 zákona o obcích byl porušen. 

Nefunkčnost nápravných mechanismů

EPS se pokoušel různými právními prostředky nesprávné a nezákonné rozhodnutí zastupitelstva napravit. Ukázalo se však, že kontrolní mechanismy nefungují.

V prvé řadě se právníci EPS spolu s dalšími občany Tábora obrátili na Krajský úřad Jihočeského kraje, který podle zákona o obcích provádí dozor nad výkonem samostatné působnosti obce (§ 123 a následující zákona o obcích).  Ve svém podnětu poukazovali na výše zmíněné rozpory rozhodnutí zastupitelstva se zákonem o obcích a žádali krajský úřad, aby vyzval město k nápravě a poté navrhl Ministerstvu vnitra pozastavení rozhodnutí zastupitelstva. Krajský úřad ovšem dospěl k závěru, že k porušení zákona nedošlo a podnět odmítl (PDF, 150KB) . Podle jeho názoru podmínky, které města a obce běžně v rámci záměrů prodeje nemovitostí zveřejňují, nejsou pro zájemce ani orgány města závazné.

Dále se EPS pokoušel využít toho, že zákon o obcích výslovně určuje, že pokud  obec záměr nezveřejní, je souhlas s prodejem od počátku  neplatný (§ 39 odst. 1 zákona o obcích). Na základě toho je proto neplatná i smlouva mezi městem a společností RENT CZ a rovněž následná smlouva mezi společnostmi RENT CZ a Lidl Česká republika. Další podnět EPS proto směřoval k  okresnímu státnímu zastupitelství v Táboře (PDF, 125KB) . To může na základě zákona  o státním zastupitelství (§ 42) podat žalobu na určení neplatnosti kupní smlouvy. Státní zastupitelství bez jakéhokoliv vysvětlení podnět EPS odmítlo. Stejně tak  odmítlo (PDF, 56KB) se věcí zabývat i krajské státní zastupitelství, ke kterému směřovala stížnost (PDF, 65KB) EPS.

Trestní odpovědnost zastupitelů aneb marný pokus policie

K překvapení EPS a zděšení zastupitelů se prodejem pozemku začal zabývat Útvar odhalování korupce a závažné finanční kriminality. Podnětem se mu stal anonymní dopis, který obsahoval také kopie novinových článků vydaných na základě tiskových zpráv EPS.

Policisté prověřovali, zda zastupitelé, kteří hlasovali pro prodej pozemku, nenaplnili skutkovou podstatu trestného činu porušování povinností při správě cizího majetku (§ 255 trestního zákona). Měli totiž pochybnosti, zda se zastupitelé při svém rozhodování o městském majetku chovali jako řádní hospodáři. Základní otázka zní, zda by podobným způsobem postupoval běžný občan při snaze prodat co nejvýhodněji svůj majetek.

Prvním krokem policistů se stalo to, že předvolali zastupitele k podání vysvětlení. Vzápětí po zveřejnění této informace o prověřování možné trestní odpovědnosti zastupitelů se někteří místní, regionální a dokonce  i celostátní politici nechali slyšet, že postup policie je skandální. Podle jejich názoru nemůže demokraticky učiněné rozhodnutí zastupitelského sboru prošetřovat policie. Ze zajímavých vyjádření politiků, které se objevily v článku "Politici si nejsou jistí, co je dobře a co špatně" otištěném dne 8.12.2004  v  Listech Písecka vybíráme:

"Je nešťastné, když se kolektivní rozhodnutí politiků bude šetřit na policii. Nevím, k jakému závěru by se mělo dospět. Jak a proč zastupitel hlasoval, je pouze otázkou jeho svědomí. Zkoumáno by snad mohlo být jedině to, kdyby došlo ke konfliktu zájmů. V takovém případě se má učinit prohlášení o podjatosti a zastupitel pak nemá o věci hlasovat," uvedl včera poslanec Petr Braný (KSČM). Podle něho věc nemůže skončit jinak než odložením. Přirovnal ji k činnosti Konsolidační agentury, jejíž členové nejsou ze zákona odpovědni za rozhodnutí ve výkonu své funkce.

"Podle mého soudu to je bezprecedentní záležitost," zareagoval poslanec Tom Zajíček (ODS), "protože jednotliví zastupitelé se o tom, jak hlasovali, nemají co komu zpovídat. To jim žádné pravidlo neukládá. Jestli má policie podezření na korupční jednání, to je něco jiného. Nemá ale právo se ptát, proč zastupitel tak či onak hlasoval."

Zdá se tedy, že podle názoru našich poslanců mohou místní zastupitelé demokraticky rozhodnout cokoli jakkoliv a právní zodpovědnost neponesou. S napětím tedy očekáváme vyjádření poslanců Braného a Zajíčka až příště táborští zastupitelé odhlasují třeba to, že dlužníci města budou za víření bubnů popravování na náměstí. 

Prověřování trestní odpovědnosti zastupitelů nakonec vyznělo podle očekávání do ztracena. Na konci března 2005 policie věc odložila, protože podle jejího názoru nedošlo postupem zastupitelů ke spáchání trestného činu. Dle názoru policistů se nepodařilo zastupitelům prokázat, že by svým jednáním úmyslně nebo alespoň z nedbalost porušili zákon. Tento závěr policie je přinejmenším diskutabilní. Zastupitelé totiž byli těsně před rozhodnutím právníkem upozorněni, že porušují zákon o obcích, když nenakládají s majetkem města hospodárně. Jestliže tedy věděli, že může být porušen zákon, lze dle názoru EPS jen těžko dojít k závěru, že by zastupitelé nejednali nedbale. 

Vzhledem k tomu, že cílem aktivit EPS v této věci není trestně postihnout zastupitele a také proto, že EPS nebyl oznamovatelem ani přímým poškozeným, nepodávali jeho právníci proti odložení věci stížnost.

Rozpor s územním plánem

Po prostudování dostupných podkladů došli právníci EPS rovněž k závěru, že supermarket byl  situován v rozporu  s územním plánem. Konkrétně šlo o rozpor s vyhláškou městské rady v Táboře č. 7/95 o závazných částech územního plánu dostavby zóny Klokot. V té se v čl. 6 odst. a) uvádí, že stavba na pozemku p.č. 1195/1 (část) Tábor bude minimálně dvoupodlažní nebo vyšší a bude architektonicky tvořit nároží.  Podle názoru  stavebního úřadu v Táboře a Krajského úřadu Jihočeského kraje z podmínky dvoupodlažnosti vyplývá výlučně požadavek na vnější výšku umisťované stavby a nikoliv na  počet pater. V odůvodnění svých rozhodnutí úředníci výslovně uvádějí, že výška navrženého objektu +6,35 m odpovídá běžnému dvoupodlažnímu objektu a tedy i požadavkům obecně závazné vyhlášky o územním plánu. 

S tím ovšem nelze dle EPS souhlasit. Na první pohled a bez právní ekvilibristiky je patrné, že stavba není dvoupodlažní. Navíc zmíněná městská vyhláška řeší uspořádání předmětného  území v čl. 6 nadepsaném "Kompoziční a prostorové uspořádání". Zde uvedená pravidla proto nelze redukovat na výškové uspořádání. To, že dvoupodlažnost musí objekt splňovat nejen z hlediska výšky, dovozuje EPS také z obecných cílů územního plánování, kterými jsou mimo jiné regulace funkčního uspořádání území a stanovení urbanistických a architektonických zásad řešení staveb, a také z toho, že se v této části pojednává o uspořádání kompozičním. Součástí kompozice daného místa je i počet podlaží, jakožto součást architektonického řešení. To, že se v předmětné části územního plánu Klokoty nejedná jen o vnější výšku budov, lze dovodit také z toho, že je zde obsažen také požadavek na tvorbu nároží. 

Stavba navíc nerespektuje další požadavek územního plánu Klokoty, podle nějž má stavba architektonicky tvořit nároží. Úřady se vůbec nezabývaly tím, jak je tento požadavek naplněn. Prostě jen konstatovaly, že stavba nároží tvoří a není proto patrné, co si pod pojmem "nároží" představují. EPS se domnívá, že v případě  standardního supermarketu krabicovitého typu s předsazeným parkovištěm se nemůže být o nároží řeč. 

S těmito námitkami ovšem EPS ve správních ani soudních řízeních nesupěl. V řízení týkajícím se vydání územního rozhodnutí nakonec nedal názorům EPS zapravdu ani Nejvyšší správní soud.