Minianalýza návrhu ODS k NKÚ

Analyzujeme

EPS zanalyzoval návrh ODS na nahrazení kontroly NKÚ ve státem a obcemi vlastněných firmách finančními audity.

Shrnutí

  1. Ekologický právní servis (dále jen „EPS“) vítá jakékoli návrhy právních předpisů, které posílí kontrolu nakládání s majetkem obchodních společností (spolu)vlastněných státem nebo územním samosprávným celkem (dále jen „SOE“). Souhrn opatření navržený ODS sice vychází z některých doporučení OECD, ovšem zcela ignoruje Limskou deklaraci. Tato deklarace je sice právně nezávazný, avšak nejvýznamnější mezinárodní dokument, který se vztahuje ke kontrole SOE Nejvyšším kontrolním úřadem (dále jen „NKÚ) a v čl. 23 odst. 1 jednoznačně doporučuje kontrolu hospodářských aktivit SOE nejvyššími kontrolními institucemi, a to nejen z hlediska zákonnosti, ale především z hlediska hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti (čl. 23 odst. 2). Návrh ODS rovněž opomíjí tzv. dobrou praxi ze zahraničí (pokud nepočítáme doporučení OECD) a neobsahuje ani komparativní analýzu české právní úpravy kontroly SOE s obdobnou právní úpravou v sousedních státech (Slovensko, Rakousko, Německo, Polsko). (1)
  2. Návrh ODS vychází z doporučení OECD, která se týkají transparentního účetnictví a nezávislého auditu SOE (účetní závěrka, výroční zpráva). (2) Přísnější účetní standardy a povinné zveřejňování výroční zprávy však nemohou nahradit kontrolu NKÚ, zaměřenou na hospodárnost, správnost, zákonnost a účelnost hospodaření SOE. Audit účetnictví, případně výroční zprávy, prováděná externím auditorem a kontrola SOE prováděná NKÚ jsou dvě zcela odlišné věci. (3)

Srovnání auditu a kontroly NKÚ

  1. Souhrn opatření, navrhující dílčí zpřísnění auditů SOE nezávislými soukromými auditory, nemůže nahradit nezávislou kontrolu SOE, prováděnou NKÚ. Není pravdou, že by audit SOE byl transparentnější, než kontrola SOE, prováděná NKÚ. EPS podotýká, že se jedná o dva typy kontroly – audit je zaměřen na kontrolu účetnictví a zákonnosti, kontrola NKÚ se zabývá hospodárností, účelností, správností a zákonností. (4)  Nelze tedy nahradit kontrolu, prováděnou NKÚ, kontrolou, prováděnou soukromou auditorskou společností, aniž by nebyl podstatně rozšířen její rozsah. Je však možné současně zavést jak každoroční povinnost auditu hospodaření SOE soukromou auditorskou společností, tak možnost NKÚ kontrolovat hospodaření SOE, neboť obě kontroly jsou komplementární.
  2. Návrh ODS neobsahuje žádné zásadní změny oproti dnešní právní úpravě. Naprostá většina SOE, pokud se nejedná o obchodní společnosti v likvidaci, musí mít již dnes účetní závěrku ověřenou auditorem, neboť splňuje podmínky, uvedené v § 20 zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví. (5)  Prakticky všechny významné SOE musí podle § 21 zákona o účetnictví rovněž vydávat výroční zprávu. Povinnost mít účetní závěrku i výroční zprávu ověřenou auditorem je pak zakotvena také v § 39 zákona č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník. EPS k Souhrnu opatření rovněž podotýká, že plošné zavedení auditů účetní závěrky na všechny SOE by měla předcházet cost-benefit analýza, zda se takový audit vůbec vyplatí, a kvalifikovaný odhad nákladů, které tím SOE vzniknou (resp. mohou vzniknout). 
  3. Všechny SOE potom musí účetní závěrku i výroční zprávu zveřejnit (za předpokladu, že tyto dokumenty SOE vydává), což plyne z § 21a odst. 1 zákona o účetnictví v kombinaci s § 40 obchodního zákoníku. K návrhu, aby povinná publicita nesměla neodůvodněně poškozovat finanční a ekonomické zájmy SOE lze říci jen to, že podle § 21a odst. 7 zákona o účetnictví zveřejňování nepodléhají pouze utajované informace ve smyslu zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností. Vše ostatní je již dnes zveřejňováno. Pokud by měl být rozsah dnes povinně zveřejňovaných informací dále omezen, pak se jedná o návrh směřující k větší netransparentnosti SOE.
    Návrh, aby SOE zveřejňovaly jen takové informace, které zveřejňují soukromé obchodní společnosti bez účasti státu nebo územního samosprávného celku, je v přímém rozporu s doporučením OECD, podle něhož mají SOE kromě standardních informací poskytovat rovněž informace důležité pro stát (nebo územní samosprávný celek) jako pro vlastníka a pro veřejnost. (6) Podle doporučení OECD by SOE měly poskytovat více informací, než soukromé obchodní společnosti.
  4. Zveřejněním se rozumí vložení účetní závěrky i výroční zprávy do sbírky listin, (7)  která je součástí obchodního rejstříku. Informace, obsažené ve zmíněných dokumentech jsou tak již dnes veřejně přístupné komukoliv, kdo má o ně zájem. (8)
  5. Kontrola SOE, prováděná NKÚ, má oproti auditu SOE, prováděném soukromou auditorskou společností, následující výhody:
  • NKÚ může provádět „křížové“ kontroly a dlouhodobě sledovat určité aspekty hospodaření SOE. To soukromé auditorské společnosti bez dalšího nemohou dělat.
  • NKÚ může rovněž souběžně s kontrolou SOE kontrolovat i hospodaření vlastníka a výkon jeho práv v kontrolované SOE. Ani toto nemohou soukromé auditorské společnosti dělat, ledaže by měly současně uzavřenou smlouvu se SOE a jejím vlastníkem (tj. se státem nebo územním samosprávným celkem). EPS podotýká, že pouhá kontrola výkonu vlastnických práv, provedená u vlastníka, nemá smysl, pokud si současně kontrolor nemůže ověřit informace souběžnou kontrolou SOE, což odpovídá dnešní působnosti NKÚ. Je namístě působnost NKÚ rozšířit tak, aby si NKÚ mohl při kontrole vlastníka ověřit skutečný stav věci u SOE (a naopak).
  • Nepřekvapí, že přístup k dokumentům a materiálům potřebným ke kontrole hospodaření SOE mají oba subjekty – NKÚ a soukromá auditorská společnost –odlišný.  Tato skutečnost souvisí jednak s odlišným obsahem kontrol, jednak s faktem, že NKÚ je nezávislý státní kontrolní orgán, ne pouhá soukromá auditorská společnost

Poznámky

(1) EPS podotýká, že ve všech sousedních státech je kontrola hospodaření SOE svěřena nejvyšším kontrolním institucím (obdoby českého NKÚ), nikoli pouze externím auditorům (tj. soukromým právnickým osobám). V podrobnostech viz „Veřejná kontrola obchodních společností s majetkovou účastí státu a samospráv“, str. 18 až 31.
(2) Což vyplývá z anotací ke kapitole V., bodům c) a d) OECD Guidelines on Corporate Governance of State-owned Enterprises, str. 42 až 44. Ze srovnání s kapitolou V. OECD Principles on Corporate Governance pak vyplývá, že se doporučení OECD, obsažené v těchto dokumentech, vztahují k účetním standardům, nikoli ke kontrole zákonnosti, hospodárnosti, účelnosti a efektivity hospodaření SOE.
(3) Jak ostatně potvrzuje též ustanovení Kapitoly V., bodu c) OECD Guidelines on Corporate Governance of State-owned Enterprises: „The existence of specific state kontrol procedures does not substitute for an independent external audit.“
(4) Viz § 4 odst. 1 zákona č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění pozdějších předpisů.
(5) V případě akciové společnosti stačí splnit jediné ze tří dále uvedených kritérií, aby jí vznikla povinnost ověřovat účetní závěrku auditorem, ostatní obchodní společnosti musí splnit alespoň dvě ze tří kritérií, aby jim tato povinnost vznikla. Kritéria jsou následující: celková hodnota aktiv větší než 40 milionů Kč, roční úhrn čistého obratu větší než 80 milionů Kč a průměrný počet zaměstnanců za účetní období vyšší než 50.
(6) OECD Guidelines on Corporate Governance of State-owned Enterprises, kapitola V., bod e).
(7) Viz ustanovení § 38i odst. 1 písm. c) obchodního zákoníku. Součástí sbírky listin je i zpráva auditora o ověření účetní závěrky.
(8) Viz ustanovení § 28 odst. 1, 3 a 4 obchodního zákoníku.

Od 17. října jsme Frank Bold.

Služby, které jsme vám poskytovali jako Ekologický právní servis - více než 3000 hodin právních konzultací ročně v otázkách ochrany životního prostředí, korupce a nesprávného či nezákonného postupu úřadů; stovky právních rad v online poradně; projekt Rekonstrukce státu a Občan 2.0; stáže pro studenty práv; prosazování odpovědnosti firem a další - budeme nadále poskytovat pro novou značkou Frank Bold.

Přečtěte si, proč jsme změnili název

Frank Bold je konsorcium bývalého Ekologického právního servisu (dnes Frank Bold Society) a advokátní kanceláře Šikola & Partneři.

Dohromady tvoří mezinárodní tým právníků a advokátů, které spojují společné hodnoty a nový přístup k řešení aktuálních společenských výzev v oblastech jako je odpovědnost firem, systémová korupce nebo degradace životního prostředí.